進入21世紀以來，城市供水行業的發展現狀，以投資運營的開放為標志，中國水務市場化改革開啟，改革由兩大動力推動，一是地方政府水務基礎設施的投資需求，這成為水務改革前期的主要動力;二是行業服務水平提高的需求。由于環境監管和水質標準的逐漸嚴格，下一個五年乃至未來，中國城市水務市場將進入到以提高服務水平為核心驅動力的發展時期，而服務模式則正向綜合服務轉型。
過去的十年，我國供水行業在應對挑戰方面已經取得了一定成效，例如2009年，我國供水總量 5933億立方米，同比上升1.80%。總體來看，十年來我國年平均增長速度僅0.64%。考慮到經濟增長波動對供水行業帶來的影響以外，我國在調整產業結構、推廣節水新工藝、器具以及相關政策鼓勵節水和再生水回用等方面的投入也有所貢獻。
但我們同樣應清醒的看到，隨著我國城市化進程的加快和經濟的持續快速發展，用水需求的的自然增長無疑會逐漸抵消并超越節水管理產生的水消費量的減少，長期來看，供水總量將呈緩慢增長的態勢。
在此背景下，供水產業的發展預期對對供水企業甚至社會管理者即政府在取水水源、供水設施、工藝技術、配套管網、管理措施、檢測能力等各方面提高了更為嚴格的要求，如何合理控制成本、整合資源、提高效率，成為不僅是供水企業還有各級政府面臨的挑戰。但從現狀來看，我國的供水行業仍停留在相對初級的發展階段。全國共有654個城市，傳統的模式通常是一個城市設一個自來水公司，水司數量眾多，分散經營，各水司技術力量、資金實力參差不齊，無法充分發揮規模效益，且由于水司建成年代較早，設施老化現象突出，供水水質難以得到充分保證，有效供水能力與供水需求的矛盾日益突出。如何對現有供水設施進行優化提高其運行管理水平已成為一個現實的課題，本文將結合現狀就此進行闡述。
一、 加強水源保護保障供水安全
據水利部《2009年全國水利發展統計公報》統計表明，2009 年，全國總供水量 5933 億立方米，其中地表水源占81.1 %，地下水源占 18.4%,其他水源占 0.5%。對比2000年以來的數據，總供水量呈現緩慢上漲的變化趨勢。
2010年國家環保部會同其它部委聯合印發了《全國城市飲用水水源地環境保護規劃(2008-2020年)》，提出了“以防為主、防治結合、統籌規劃、綜合治理、突出重點、分步實施、創新機制、加強監管、明確職責、強化考核”的水源環境保護原則，明確了全面改善集中式飲用水水源環境質量狀況、提升水源應急監測及應急供水能力，滿足2020年小康社會對水源水質安全的需求等總體目標，并進一步將規劃目標分解為水質、保護區劃分與管理、一級保護區整治、水源地監管能力共4類5項指標。明確了八項建設任務：一是在一級保護區實行隔離防護。二是實施一級保護區整治工程。三是實施二級保護區點源整治工程。四是實施二級保護區非點源污染防治工程。五是實施水源生態修復與建設。六是構建科學、合理的水源地監測體系，提高飲用水水源地環境監測能力和監督管理水平，提高飲用水水源地環境監測預警和應急監測能力。七是建成覆蓋全國的飲用水水源信息管理系統，提升飲用水水源地信息管理能力，為飲用水安全保障工作提供支持。八是提高飲用水水源地預警能力和突發事件應急能力，編制城市水源地應急預案并實施演練，防止飲用水源污染，保障居民飲用水安全。
可見水源地保護政策有了，關鍵是執行。水源地的保護應以政府相關部門為主進行管理。地方供水企業應加強與地方環保局等單位的溝通聯系，當供水水源發生突發事件時，積極配合有關部門，密切合作，共同采取措施，保障城市供水水源安全。同時政府部門應采取強有力的行政手段，提高違規者的違規成本，對觸犯法律者必須堅決訴諸法律，執法必嚴。通過這些手段對破壞水源地的個人或單位起到真正的震懾作用，只有這樣，水源地的保護才能取得實效。
二、 提高供水效率加大資本投入
我國的供水企業多是80、90年代前建成的老企業，原有的設計標準、設計規模已不能滿足用戶對水質和水量提升的需求。與此同時，國家提高了飲用水標準。2007年《生活飲用水衛生標準》(GB5749-2006)強制性國家標準發布，2012年 7月1日全部實施，這就從國家層面對供水行業提出了更高的要求。再加上現有供水企業檢測能力有限，據統計目前全國600多座城市3000多家水廠中，能完全執行106項檢測的不會超過10家;能檢測42個強制項目的，也只有不到15%;有約51%的供水企業根本沒有檢測能力。有鑒于此，全國幾千座水廠的改造極為迫切，這必然存在巨大的投資需求。而供水服務作為最基本的公共服務，關系城市發展和經濟發展更關系民生，如此重要的領域，面對如此巨大的投資需求，政府財政投入卻相當有限，供水事業發展的資金來源更多的寄望于水價，但水價的調整又面臨著社會支付意愿和支付能力的考驗，這就使供水行業整體處于運營成本、資本支出持續上升和水價調整困難的雙重煎熬之中。一方面既有的供水設施需要更新改造，另一方面新增項目也需要跟進，這都要落實資金來源，僅靠水價支撐是遠遠不夠的。這樣的畸形發展帶來的直接后果就是供水設施陳舊、供水水質不合格、管網漏損率居高不下。面對如此困局政府需重新明確其本該承擔的責任，加大財政支持力度，再加上供水企業的自有資金，共同推動供水服務行業的發展。
提高供水效率主要是從設施維護和技術升級兩方面入手。
首先是設施維護。現在水廠設備超期服役的現象比較嚴重，設備賬面已全部計提折舊了，但現場設備仍在正常運行，如果維修保養不到位，勢必存在供水安全的隱患。尤其是供水管網有預應力鋼筋混凝土管、灰口鑄鐵管、石棉水泥管、球墨鑄鐵管、玻璃鋼管、鋼板卷管、PVC、PE管道等，管道運行時間較長，供水管網就其整體而言趨于老化。管網的承壓能力明顯偏低，管道維修頻繁，不少管段由于城市發展、道路拓寬，管位已在街道的機動車道下，管道埋深淺，暗漏增多，給管網的維護與管理帶來了諸多不便，從而造成管網漏損率偏高。對于設施老化的問題，首要是加強設施巡檢力度，對于超期服役且故障頻發的設備或管道應堅決予以更換，管網新敷設區域應按照城市總體規劃布局，采用品質達標的管材，盡量減少二次施工。同時為保障供水安全，原采用枝狀管網供水的區域具備改造條件的應采用安全系數更高的環網供水方式。
其次，針對現有工藝技術的缺陷大膽進行技術升級。目前我國絕大部分供水企業仍采用傳統的制水工藝：混凝、沉淀、過濾、消毒。流程上尚無重大突破，然而在工藝細節上，隨著凈化工藝和材料不斷地改進，對給水處理的認識也隨之不斷地更新。理論的繼續深化，促進了給水工藝水平的提高。傳統工藝主要是建立在以粘土膠體微粒和致病細菌為主要工作對象的基礎上，隨著污染程度的日益加劇和污染源的逐漸增多，污染物品種的多樣化，為供水行業帶來了新的課題。現在給水工程較以往的任何時候都更加注意原水的預處理工作和在傳統工藝后面的深度處理，這是當前發展最快的方面，也是我國和國外給水工藝水平主要差距所在。
三、 強化節水意識完善回收利用
我國一方面水資源緊缺，而另一方面又存在用水效率低和嚴重浪費現象。2005年，我國萬元國內生產總值用水量是發達國家的5-10倍，灌溉水利用率僅為40%-50%，距世界先進水平還有較大差距，節水潛力很大。
2009年全國用水消耗量為3155億立方米，耗水率為53%。其中農田灌溉耗水量 2094.6億立方米，占用水消耗總量的66.4%，耗水率63%;林牧漁業灌溉、補水耗水量273.7億立方米，占用水消耗總量的8.7%，耗水率 73%;工業耗水量320.5億立方米，占用水消耗總量的10.1%，耗水率23%;城鎮生活耗水量132.6億立方米占用水消耗總量的4.2%，耗水率 30%;農村生活耗水量258.3億立方米，占用水消耗總量的8.2%，耗水率86%;生態環境補水耗水量75.3億立方米，占用水消耗總量的2.4%，耗水率73%。而在各省級行政區中，耗水率高于70%的有西藏、山西和河北3個省(自治區)，耗水率低于40%的有上海、福建和廣東3個省(直轄市)。
再以省級行政區為單位，比較萬元國內生產總值用水量指標。該指標最低的五個行政區為北京、天津、山東、山西、上海，分別為30、31、65、76、84立方米，而最高的五個行政區為新疆、西藏、廣西、黑龍江、甘肅，分別為1242、699、 394、382、362立方米，可見地區間的用水指標差異非常明顯。
2005年國家發改委等五部委聯合發布了《中國節水技術政策大綱》，提出緩解水資源矛盾的根本途徑是節約高效用水。大綱從四個方面發揮引導作用：一是引導節水技術研究、產業發展和節水項目投資的重點技術方向;二是引導成熟的、先進的節水技術與工藝的推廣應用;三是引導推動淘汰落后的技術、工藝和設備;四是為各地區、各行業編制節水規劃提供技術支持;五是為各地區、各行業制定取水定額標準提供技術基礎支持。除此以外，還應該樹立全國一盤棋的意識。目前我國不同地區受本地區經濟發展水平和水資源量的制約對節水工作的重視程度還存在著明顯偏差，長此以往，一部分地區的節水努力勢必被另一部分地區的過度消耗所抵消。
城市供水除一部分被用戶消耗掉以外，剩余的皆作為廢污水排放。這部分水目前的處置手段基本上是處理后排入受納水體，表面上看似污水得到了回收，但仔細分析可以看出這種傳統的處置路由只是實現了1級轉化，即污水—水體這樣的轉化過程。而從提高利用效率的角度考慮，這部分水完全可以經深度處理再回用。因為我們知道城市供水的主要去向是工業用水、生活用水、公共設施用水及其它，這個其它里面就包括澆灑道路和綠地、消防等，這幾類用途對水質的要求并不一樣，比如工業用水中的循環冷卻水、澆灑用水其用水水質較生活用水要低一些，完全可以把排放的污廢水深度處理使其達到終端用戶的標準即可。這樣既可以提高污廢水的轉化效率，減輕受納水體的環境壓力同時可以減輕供水企業的制水成本。
在水利部負責制定的“十二五”水利相關規劃中，提升城市污水處理回收利用率與節約用水指標有關。目前國家已經確定了水資源利用的第一條紅線，即2015年總水資源使用量6200億立方米，而2009年為5900多億立方米，即5年時間增量控制在 300億立方米以內;第二條紅線即劃定用水效率，已確定農業灌溉利用系數提高到0.52%以上;國家還確定了第三條紅線，即全國水功能區的達標率要在現狀的基礎上提高到60%。實際上，污水回用相當于減少了排污，也減少了用水需求，與上述每條紅線都緊密相連。目前，水利部初步確定了“十二五”全國及各省城市污水回用率指標，其中2015年全國城市污水回收利用率達到10%，比2010年的8.5%目標高1.5個百分點。當然相比于其他國家比如以色列，它的污水回收利用率是75%，日本的工業用水的再利用率也達到了78.9%，我國的目標還是偏低了些。
不過，考慮到我國的城市建設尚處于初級階段，城市的水環境基礎設施建設還剛起步，我們在解決城市水危機的戰略和技術的選擇上受歷史技術沉淀的影響較小，城市供水行業在節水方面大有可為。
四、 提高管理水平合理配置資源
城市供水系統的優化的落腳點還是管理水平，這里的管理水平包括兩個層面的意思。第一是政府即社會管理者的管理水平，第二是供水企業自身的管理水平。
提升管理水平首先需明確各自的角色定位。長期以來，政府一直是水業建設、管理與服務的主角。計劃體制下，作為城市公用事業的一部分，城市供水行業管理是通過政府對企業的人、財、物的直接管理來實現的。由于供水企業在城市生存和發展中具有基礎性、社會性、公益性的特殊地位，供水企業與政府之間存在很深的特殊依賴關系。一方面供水企業在供水資源、建設投資、地方政策、水價調整等諸多方面對政府有極大的依賴性;另一方面政府在城市建設和發展的過程中，為了維護社會穩定，對供水企業除了正常的安全優質供水要求外，對供水企業人、財、物的攤派，使企業背上額外的負擔。市場化以后政府職能由“企業管理轉為行業管理”，原來行業主管部門所管理的人員和資產，要么劃歸國有資產管理部門，要么轉讓給社會企業主體，政府的城市管理和行業管理正經歷一次大的轉變。政府應將行政直接干預變為通過資產管理、法律法規、行業管理、城市規劃、經濟調控、社會監督、輿論監督等手段，使企業更好地負起為城市服務的重任來實現。從政府的角度看，絕大部分供水企業是國有獨資企業，法人治理結構形同虛設，所有問題，仍然是政府說了算，要解決這個問題可以采取允許外來資本進入供水企業，供水企業實行投資多元化的辦法。同時政府應對企業進行資產授權經營，按照《公司法》改革供水企業，達到 “產權清晰、權責明確、政企分開、科學管理”的要求，將政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開，明確國有資本出資人和經營者責任，建立完善的法人治理結構和內部管理。
首先政府應當制訂科學的可行的城市公用事業發展規劃，增強公共服務能力建設，保障城市公用產品的長期供應，以滿足社會公眾對公共產品的需要。城市公用產品和服務的供應一定是連續的穩定的。這種連續性和穩定性要求城市公用產品和服務的價格一定是相對穩定的。如果不是穩定的，將難以保障社會公眾的利益，并直接影響到城市的穩定和社會的穩定。其次，因為供水行業屬于市政公用事業，它提供的是公共產品關系國計民生和社會穩定，在政府定位上，政府應該成為公眾利益的代表，而不是資產的代表。政府應在經濟增長和公眾利益上的平衡和選擇。應該強調的是，在城市供水行業，對待政府出資部分不能有高的收益要求，甚至應不要利益回報;同時對經營企業的特許經營權的授予，應由行業監管部門，而不能是資產管理部門代表政府來主導。隨著市場化的深入和完善，政府資本將逐步從經營性投資中退出，而致力于非經營性資產的投資與管理，從而化解政府在角色上的兩難。第三，政府應進一步規范城市供水價格，1998年國家計委和建設部制定了《城市供水管理辦法》，提出“制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節約”用水、公平負擔的原則，并規定了“供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率8%～10%”。政府應該合理確定并適時降低城市公用產品價格中的稅收部分。這是因為城市供水一直是市政公用事業中排在第一位的重要組成部分，而政府的稅收的去向之一即社會公用事業。政府與其將其集中起來的資金進行再分配，不如以減稅的方式對供水企業進行反哺。因此有必要開展市政公用事業特殊稅收政策的研究工作。
政府的責權利明確后，供水企業就要從自身出發尋找突破點，努力提升管理水平。我國的供水企業多建成年代較早，加上具有很強的公益性自然壟斷性，存在富余人員多，管理效益差，職工觀念滯后等弊病。針對這些情況，供水企業應全力推動企業的改革與發展工作，實現社會效益和經濟效益的雙盈局面。具體如下：
1.按照現代企業制度的要求，建立產權明晰的集團公司體制。遵照“產權清晰、權責明確、政企分開、科學管理”的要求，以體制改革為龍頭，把改革、改組，改造和加強企業管理有機地結合起來，理順企業內部關系，以應對各類挑戰，順利地向市場經濟體制轉軌。
2.調整企業管理體制，構筑精干高效、權責明確、集團化經營的母子公司框架。按照決策機構、執行機構、監督機構相互獨立、相互制衡的原則，建立以董事會為主的決策中心、以經理層為主的生產指揮系統。對子公司派出董事、監事，實施會計委派制，強化財務管理和對資本經營全過程的監督與控制，進一步完善法人治理結構。對具備條件的分公司實行模擬子公司運行，加強企業內部管理，增收節支，控制成本，保證利潤。
3.加強三項制度改革，增強企業活力。三項制度改革應著眼于建立職工能進能出，干部能上能下，工資能高能低的新機制。在勞動用工制度改革中，根據生產經營需要，開展“定編、定崗、定員”工作。按照先進科學的標準合理配置人力資源。在人事制度改革中，引進競爭機制，實行雙向選擇、競聘上崗，增強管理人員的危機感和緊迫感。在調整內部組織機構的同時，對機關部室及基層分公司、子公司負責人實行聘任制。在分配制度方面，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存和效率優先、兼顧公平的原則。逐步形成以崗定薪、崗變薪變、收入能增能減的機制。
4.建立規范化制度體系，形成規范化的工作程序和工作機制，使公司內部動作有序，管理有章可循。對企業物資采購、工程施工、資產租賃、固定資產保險等方面實施招、投標制度，公開競爭，增加收入，減少支出。
5.加大科技成果應用，廣泛應用自動化、信息化技術。將信息技術與企業的生產經營活動相結合，建立完善的信息采集和處理機制及相適應的管理機構，采用科學的管理方法和手段，提高企業的效率和效益，通常包括：辦公自動化(OA系統);業務處理自動化和信息化(即企業的MIS系統，輔助決策系統);生產過程自動化;以及客戶服務自動化。
6.狠抓優質服務，不斷提高供水服務水平。優質的供水服務是贏得用戶、占領市場的有力武器。進一步完善社會承諾服務制度;用戶報裝實行“一條龍”服務;完善“110”聯動服務;進一步提高窗口服務態度。
7.狠抓節能降耗，各水廠大力推行技術革新，積極開展設備改造，提高生產效率，降低故障頻率。公司調度應引入計算機技術，科學統一調度，做到經濟、迅速、及時。
8.降低管網漏失率。供水企業應抓好水表計量、管網及附屬設施管理和規范用水管理等工作環節。首先全面推行以表計量，杜絕估表現象。其次加強管網及附屬設施的管理，定期巡視、維修，及時處理問題。運用先進儀器，清查管網暗漏，消除供水漏失隱患。
9.提高收費率。加強大口徑水表的跟蹤管理，同時強化水表抄收和追收工作，以大戶欠費催繳為重點，提高水費回收率。加大稽查力度，成立接受政府和企業雙重領導的，具有執法職能的稽查大隊。對內稽查吃、拿、卡、要、貪污，挪用水費等違章和不履行職責的現象，對外履行執法職能，稽查違章用水、在管網上亂接亂建、用戶竊水行為，保護企業的利益。
五、 結語
以2002年底建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》為標志，我國的城市供水行業開始啟動市場化的進程。2004年5月，建設部進一步出臺怎么樣利用市場化的操作性規范文件《市政公用事業特許經營管理辦法》，與此同時國務院也發布了《關于投資體制改革的決定》2005年9月建設部發布了《關于加強市政公用事業監管的意見》。上述政策的出臺為城市供水行業搭建了一個發展的平臺。然而良好的政策環境只是構成了城市供水發展的外部要素，供水行業發展的內在動力還是要回歸到其本質屬性——服務，供水行業要從源頭開始，通過優化系統，通過運行管理實現資源的合理分配，最終為公眾提供合格的產品—水。
注：未注明出處的數據皆來自水利部《水利部全國水利發展統計公報》和《中國水資源公報》。
